一、清末新式高等教育模式的反思
鸦片战争给中国带来的冲击是巨大的,对清政府传统的治理模式造成了巨大而深刻的影响，中国社会出现“数千年未有之变局”。随着社会运动与矛盾不断地出现,清政府逐渐认识到变法图强的重要意义。特别是在甲午战败之后，清廷更加认识到人才储备对王朝制度维护的重要性,新教育也由此在这动荡的历史背景之下产生并逐渐地生长。
虽然“为国储才”一直是中国传统教育的核心内容，然而在新教育理念的影响下，政府支持什么样的途径与方式进行人才培养则成为了争论的焦点。“洋务学堂”作为中国新教育模式的探索首先出现,其对国家兴衰的影响也被政府所认识，清廷也开始反思和变革过往的教育体制、人才培养模式以及官员选拔任用方式。对传统教育模式的批判古已有之，随着洋务学堂影响逐渐扩大,新教育逐渐成为与旧制度抗争的有力武器。政府内外，仁人志士们开始以社会制度的改革作为契机,推广“变法救亡”的思想，逐步开启了清政府法律变革的序幕。“夫今日在列大竞争之中，图保自存之策,舍变法外别无他图”,教育成为社会制度改革重要组成部分被清政府所重视,中国以科举为中心的传统教育模式开始效法泰西向以科层制为中心的现代教育管理体制变革。
19世纪末“学堂”已经广泛设立，自1862年京师同文馆创立开始，洋务派陆续创办了一些近代高等专科性质的学校,包括京师同文馆、上海广方言馆、广州同文馆、福建船政学堂、天津水师学堂等,共30多所。新式学堂构成了清末高等教育探索的重要力量,虽然有所成效,但是学者志士们对学堂林立而中日甲午战争仍然失败的原因进行了深刻批判,对新教育的改良路径进行了反思:
“今之同文馆、广方言馆、水师学堂、武备学堂、自强学堂、实学馆之类,其不能得异才何也?言艺之事多,言政与教之事.少…….其受病之根有三:一日科举之制不改,就学乏才也。二日师范学堂不立，教习非人也。三日专门之业不分，致精无自也。”
可见,当时的政府官员和兴学志士,认识到从改良的路径来发展新教育为清政府提供必要的人才，实现复兴目标有一定的局限性,导致“废科举、兴学堂”成为新旧两种教育制度斗争的焦点,在清末制度变革中占有重要的地位。本质上而言,他们争论的是政府官员“需要获取何种知识”，以及“用什么样的方式”对官吏进行培养的问题,这成为京师大学堂设立及其“章程”变迁的社会背景。
作为现代大学的雏形，京师大学堂为后来高等教育改革与发展的探索提供了制度性的经验积累。1898年至1904年间,京师大学堂在短短6年时间共颁行三版“章程”:《奏拟京师大学堂章程(1898)》(以下简称《奏拟章程》)、《钦定京师大学堂章程(1903)》(以下简称《钦定章程》)、《奏定京师大学堂章程(1904)》(以下简称《奏定章程》)。在面临特殊的政治危机和治理模式变革背景下，“大学堂”组织自身形态与管理文件改良的尝试成为清末教育管理体制改革的重要试验。
（《奏定学堂章程》）
这些《章程》版本更替,内容繁杂,其演变历史充分显示了清末“变法图强”的时代特征，也体现出政府内部各种势力通过正式公布的法律文本在激变社会环境中围绕核心利益进行的博弈。这些利益涉及诸多方面，包括教育思想、教育价值、国家利益、法律制度乃至政治体制。京师大学堂作为中央政府设立的新型教育机构,不但需要延续长期以来的教育传统,成为中国学制系统的顶峰,也同样需要平衡西学兴起之后中国错综复杂的社会关系,甚至兼具对新旧教育进行管理的教育行政职能。
“学堂章程”在中华法系之下作为具有行政法效力的法律文本，借助新型教育机构的出现开始承担协助国家制度转型的重要使命,其文本的变化承载着近代中国新教育变革乃至社会变迁的历史。最终,这场新旧制度争论的焦点汇聚到自而下由清政府主导的清末学制改革之上，《京师大学堂章程》也最终成为教育变革的立法成果之一,一直延续到辛亥革命。
二、中西体用与《奏定章程》的尝试
1896年6月，刑部左侍郎李端菜《请推广官书局》首次提出“在京师办大学堂”。1898年，光绪御笔,“京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举办”，将京师大学堂的开办作为变法自强的重要手段,开启中央机关对新教育管理模式的探索。
官员们对学堂人才培养功能的重要性了然于胸,“……我皇上今日所与共治天下者,大率科举中之人才也。自今以往,不及十年，其必取之学堂中矣。而学堂人才之成不成,在乎创始办法之善不善。然则中国安危强弱之紧要关键,殆无有大且急于此者也。”大学堂的建制在中国属于首创,因此政府对相关制度设计是非常之谨慎的,“学堂章程”的草拟也成为“第一要义”。光绪二十四年,总理各国事务衙门奏拟的京师大学堂章程是京师大学堂第一个成型的章程，对大学的建制进行了原则性规定。总理各国事务衙门负责起草,在总理衙门的复奏和章程呈上的当天，光绪即行颁谕示准。大学堂的创立和章程的颁布是“戊戌维新”的重大成果。随着百日维新的失败,京师大学堂的建制成为留下来的唯一遗产，使得对这个章程的分析非常重要。这一次的《奏拟章程》可以说是清政府在百般无奈和屈辱的情况下进行的一种“改制革新”运动初始措施的一部分，也是教育法制化的一种尝试。虽属首创,但是其制定程序严格遵守清朝的行政立法程序,从根本上已经注定了京师大学堂行政机构的性质,而清末学堂章程制定过程也是政府效法泰西,进行法制变革探索的重要组成部分。
“清季迄今，变迁之大，无过于法制”,法律体系在清末演变也遇到了相同的问题:一方面清政府变革图存，试图通过接受西学来帮助重新树立政府的权威，而当真正着手开始改革时,却也顾虑重重,害怕丧失传统,这种矛盾的态度一直持续到《钦定宪法大纲》,最终也没有让清政府摆脱灭亡命运。大学堂章程作为法律文本的一种形式，自然也逃脱不了两难境地,在“体”、“用”之间徘徊。而传统保守势力强大也注定了改革的艰难。
《奏拟章程》的文本核准程序,符合以往官办洋务学堂章程的成例，章程草案上奏之后由皇家权威批准,属于清朝当时标准的行政机构组织法立法模式。虽最早由总理衙门邀请康有为代为起草,但康有为“召见无暇，命卓如(梁启超)草稿,酌英美日之制为之，甚周密,而以大权归之教习……章京张元济来请吾撰,吾为定四款:一日预筹巨款,二日即拨官舍,三日精选教习,四日选刻学书。”这初始章程草案融合了康有为、梁启超两人共同的教育救亡理念，是维新思想的另外一种表达方式。维新派人才培养理念通过章程立法的方式得到了确认。当然,由于改制革新运动刚刚兴起，清政府对如何改制，需要何种教育模式并没有统一论断,因此官方邀请“民间”的康有为、梁启超二人参与《奏拟章程》的起草，而其后又与二人在章程内容上产生冲突也就不难理解了。
时任协办大学士的孙家鼐被光绪任命为京师大学堂首任管学大臣。孙家鼐的教育思想与改良派一脉相承,虽然熟知康有为,并试图聘请康有为作大学堂总教习,但是见到《奏拟章程》却极其不满意,他……及见章程大怒，以教权皆属总教习,而管学大臣…….”怀疑康有为“欲为总教习专权,又欲专选书之权，以行孔子改制之学……”而这一点,是康有为和孙家鼐两人在对待时局问题的矛盾在京师大学堂建制理念上的表达。
是时,康有为的《孔子改制考》刊行,引起不小的思想冲突。孙家鼐在《奏译书局编纂各书请候钦定颁发并请严禁悖书疏》中对康有为《孔子改制考》一书严加指责,认为“杂引谶纬之书,影响附会,必证实孔子改制称王而后……窃恐以此为教,人人存改制之心,人人谓素王可作,是学堂之设，本以教育人才，而转以蛊惑民志，是导天下于乱也。”戊戌变法之前，孙家鼐对于康有为的改良行为是支持的,但是到了戊戌变法维新派触动了中体的基础,孙家鼐、康有为在采用何种路径进行改革方面矛盾加深而产生了决裂。由此，看到孙家鼐对学堂成立之根本目的在维护既有的统治秩序,这也是孙家鼐与维新派逐渐决裂的重要原因。
孙家鼐则在同年六月二十二日上奏《覆筹办大学堂情形折》,对《奏拟章程》提出了改进意见,将原有章程问题进行了一一列举,其中提出双教习的建议,将教习在原有学堂草拟章程中的地位降低，并将学堂管理权收归管学大臣,进而也否定了康有为、梁启超所提倡的教习管辖学务的建议。而最终,康有为也没有接受京师大学堂总教席的职位,“……命卓如告孙，誓不沾大学一差,以白其志”。关于西学总教席人选,孙家鼐上奏“……西学拟设总教习也。查原奏有中总教习无西总教习。立法之意,原欲以中学统西学。惟是聘用西人,其学问太浅者与人才无所裨益;其学问较深者，又不甘于小就。则如丁韪,曾在总理衙门充总教习多年，今若任为分教习,则彼不愿。臣拟用丁韪良为总教习,专理西学,仍与订明权限，其非所应办之事概不与……”。
京师大学堂《奏拟章程》的制定与修订,是改良派中激进与保守思想的一次集中交锋,但是这并不是纯粹的政治斗争,而是通过何种方式培养人才的理念之争。上述关于大学堂“双教习”的想法,孙家鼐早年建议京师大学堂建制时就已经提出。光绪二十二年(1896年)七月，《议复开办京师大学堂折》中孙家鼐提出了建立大学堂章程应当考虑设置双教习，对大学堂管理权限进行了划分。即“大学堂内应延聘中西总教习各二人,中国教习,应取品行纯正，学问渊深,通达申朴大势者,虽不通西文可也。外国教习，须深通西学,兼识华文,方无扦格,如实难其选,则拟先聘一人,借脯必丰,礼敬必备。”
从《奏拟章程》的一项条款就可以看出来,法律文本的制定及其修改是多方面力量共同作用的结果，侧面反映了清末教育思想观念冲突的激烈程度。当然,对待“中”、“西”、“体”、“用”的问题，参与制定京师大学堂章程的各方利益团体相对单一,都是在维护“中体”,这也符合清末法律与政治变革探索的基本模式探索。法学名家沈家本就认为“中律”与“西律”、“新学”与“旧学”本无所谓“高低”,事易时移则应随时变化,两者本可因事制宜而“互相发明”，而维持“中律”之“本”当为“法变”的基本前提。
在章程设计上，由于没有成例可言，使得取法泰西成为必要的途径。梁启超从日本借鉴了成例，“皇上既毅然定国是,决行改革，深知现时人才未足为变法之用，故首注意学校,三令五申,诸大臣奉严旨令速拟章程,咸仓皇不知所出，盖中国向未有学校之举,无成案可稽……梁乃略取日本学规,参以中国情形,草定规则八十余条,至是上之,皇上俞允,而学校之举乃粗定。”
可以看到，中央政府直接参与大学堂新制的探索是首创,中西文化的融合不足导致这一版本大学堂章程的不完备性,内部关系也并不协调,遗留了诸多矛盾。由于科举制度的存在,大学堂章程内容与模式与传统官办书院差异不明显。
三、学堂兴衰与《钦定章程》的创新
戊成变法虽然失败了,却在中国社会形成了政治变革的思想和群体基础,这类新的知识精英群体已经开始影响人们的行为方式和价值准则。“专制太甚,人心难收,自费留学国外求学或著书立说以图学制革命者，颇不乏人。”
由于大学堂章程设置模糊性与学堂实际运作有所违背,学生入学人数就未尽人意,入学学生也人浮于事,腐败滋生,招致诸多抱怨。“原议招学生五百人,今合仕学中学小学生只有一百三十余人，而延定教习,添设分教,并此外办事诸人,名目繁多，岁糜巨款,徒为调剂私人之薮。”外加战乱以及其他的一些不安定因素的影响,使得对京师大学堂设置的疑虑情绪逐渐突出,中央政府着手对其进行整顿。不仅如此,由于客观情势的变迁办学经费得不到保障,导致京师大学堂第二任管学大臣许景澄提出了裁撤大学堂的想法。“京师大学堂，经营三载，规模初具，经费若干万，均存于道胜银行。自该行被毁，此款化为乌有。管学堂大臣，遂有裁撤学堂之请。”许景澄从客观现实和西学与中学之关系，以及客观时局方面对大学堂存在的必要性进行了阐述与分析,……此时无从支银，以后用费亦无所出。溯查创建大学堂之意,原为讲求实学,中西并重。西学现非所急，而经史诸门，本有书院官学与诸生讲贯,无庸另立学堂造就。应请将大学堂暂行裁撤,以符名实。”当时这样从外部环境的判断以及内部价值的取舍，大学堂存废成为一个重要的话题,而最终由于资金缺乏导致京师大学堂暂时停办。可见学堂的兴衰与当时社会发展联系异常紧密,也具有一定的偶然性。
即便如此，《奏拟章程》制度化所带来的指导性作用和教育影响则一直存在。作为中央教育行政管理法律性文件，《奏拟章程》对京师大学堂日常的运行以及对张百熙主持修订第二版章程提供了必要基础。纵观洋务运动以来新教育的发展,京师大学堂的创办和管学大臣设置，是中央统管全国新教育与新式教育机构的前奏，这在近代教育发展史上有着重要的法律意义，是中央教育管理模式创新的重要举措。
江南道监察御史李盛铎的奏折中分析了当下教育形势,对大学堂章程的复杂性和必要性进行了解释,他提到“今中学小学尚未设立,则大学堂章程不能不统中学小学而融会贯通,斟酌损益……”。可以说从京师大学堂开始，中国传统教育行政管理模式发生了改变,新式学堂作为新教育的尝试开始纳入到政府行政管辖权范畴,并且制度化。中央政府不仅对新式学堂开始管辖,也酝酿着更大规模教育机构与体系创新之改革。
管学大臣不仅管辖京师大学堂而且“节制各省所设之学堂”,“今京师既设大学堂，则各省学堂皆当归大学堂统辖,一气呵成;一切章程功课、皆当遵依此次规定，务使脉络贯注，纲举目张。”《奏拟章程》将最初归属于总理各国事务衙门的管理功能进行了重新规划，将统管新式学堂的职能划归到了大学堂，不能不说是一种制度性尝试。由于科举制度存废的争议长期存在,而新教育的发展方兴未艾,也使得对传统教育系统重构设计纳入到了议事日程，京师大学堂的重新开办成为了探索新教育管理制度设计的契机。
由于京畿地理的重要性以及政府对人才培养的追切需求。光绪二十七年十二月初一(1902年1月10日)，上谕恢复旧制,重新举办京师大学堂。“兴学育才,实为当今急务。京师首善之区,尤宜加意作养,以树风声。从前所建大学堂,应即切实举办。着派张百熙为管学大臣，将学堂一切事宜,责成经理,务期端正趋向,造就通才,明体达用，庶收得人之效。应如何核定章程,并著悉心妥议，随时具奏。”于是张百熙临危受命,出任第三任管理大学堂事务大臣，而对于教育改革的重新关注与清政府反思时局、重新开启新政有关,法律制度的变革成为了政府关注的焦点。
1901年1月19日，清政府公布《庚子新政变法上谕》,系统回顾了数十年以来中国面临欺凌的社会现实，全面阐述了清政府改革的决心，为后来一系列的改革活动奠定了基础。中央政府开始通过咨询群臣，共同探讨改革良方,其中就包括对于教育制度的重新考察,上谕“着军机大臣、大学士、六部九卿,出使各国大臣,各省督抚,各就现在情形,参酌中西政要,举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政,当因当革,当省当并，或取诸人,或求诸…….各举所见,各抒所……”。而针对京师大学堂章程修订也在开 启后,经过半年多的“谨上溯古制,参考列邦”,终于在光绪二十八年七月十二日(1902年8月15日),上奏。经批准后,六部章程以《钦定学堂章程》统-颁行,对全国的学制体系进行了详细规定,这些章程也成为维新失败之后新教育制度重新探索的重要标志。《钦定学堂章程》首次较全面地反映了我国近代教育史上关于新式学堂完整的体系,大学堂成为近代学制体系构建的重要组成部分，也成为中国中央集权教育模式的一种创新实验，具有教育行政总纲法的法律功能。
这其中包含的《京师大学堂章程》是大学堂第二个官方章程文本,史称《钦定大学堂章程》, 通过立法形式规定了京师大学堂的具体建制,对高等教育体制、学校组织机构设定、学校教学内容的具体法律表达,具备行政机构组织法的特征。
另-方面,在这个风雨飘摇的时代,各级各类学堂在地方不断兴起,清政府开始考虑将教育权力统一并归中央。这一举措使得京师大学堂的性质与普通洋务学堂性质有了本质区别,而大学堂章程也因此具备了现代意义上教育行政管理法的某些特点，从中央立法角度对地方各级新教育实践具有指导作用。
《钦定京师大学堂章程》第一章“全学纲领”第四节详细阐述了京师大学堂对全国教育统辖的行政权力,凸显其教育行政顶端的位置:“京师大学堂主持教育,宜合通国之精神脉络而统筹之。现奉谕旨，一切条规,即以颁行各省。将来全国学校事宜,请由京师大学堂将应调查各项拟定格式簿,分门罗列，颁发各省学堂,于每岁散学后，将该学堂各项情形,照格填注,通报京师大学堂,俟汇齐后,每年编订成书，恭呈御览。”此条款将大学堂行政职能权限范围与实施方式通过《钦定章程》的方式法律化，这比早年《奏定章程》“各省学堂皆当归大学堂统辖”的规定要具体很多,在法律上具有了更高的可操作性。学堂的整体建制,从根本上对清政府的教育管理体制和官员选拔体系带来冲击,中央教育行政职能在法律上得到了扩展,现代中央教育行政初具雏形。
是时,科举尚存，导致学堂学子对于学堂态度也犹豫不决。传统以来由礼部、国子监与吏部共同承担的官员选拔职责并没有消除。新教育如何更好地与官僚体系衔接是“学堂”与“科举”改革遇到困难的根源。只要“科举取士”的途径存在,各级学堂生员们对这类现代新教育机构的兴趣也将流于形式。对学堂取士是否属于“正途”,无论是社会大众还是官僚系统观念的转变是异常缓慢的,以至于废科举成为了唯一选择。最初洋务学堂兴起，郑观应光绪十年(1884年)所言,“我朝由翻译生员举人、进士、翰林,异试异榜,与正科诸士同赐出身,援例立科,必无扦格”就是从思想观念上对洋务学堂毕业生的出身进行辩护,但近20年后这样的思想观念仍未普及。
《钦定章程》第五节开篇所述京师大学堂本为各省学堂卒业生升入专正科之地强调了除“科举取士”之外,学堂毕业同样是“正科取士”的正规方式，以此来平衡社会大众对新式学堂人才选拔功能的疑虑。京师大学堂虽为中央政府设立,依然会遇到“正科与否”的争论与疑惑，反映了民众根深蒂固的科举取士观念。教育机构改革需要应对的是社会变革带来的多重冲击,当政治体制变革以及学校制度改革与社会观念产生裂隙的时候,改革可能止步不前。单纯的公布一项中央行政 立法,并不能改变长期形成的社会文化、教育观念,学制改革与教育立法需要通过长期社会沉淀才能稳定。新教育与旧制度短暂而激烈的交互作用带来了深刻的社会矛盾冲突,这也可能是导致《钦定章程》并未实施的主要原因。
总结起来,管学大臣张百熙公布的《钦定章程》中，囊括了各个层级的教育,从宏观层面对全国教育体例进行了重新整理，贯彻了“端正趋向，造就通才”的旨意,明确了新 教育改革的总体方向。不仅包括京师大学堂章程，还“……并考选入学章程，暨颁发各省之高等学堂、中学堂、小学堂章程各一分。又蒙养学堂为小学始基,前奉谕旨令各省举办,谨再拟蒙学堂章程一份,共六件。”通过完整的行政法律规定，构建了中国近代第一个学制系统,这一系列的学堂 章程所构建的清末教育体制史称“王寅学制”。1901年,政府责令各省城书院改为大学堂,各府厅及直隶州改设中学堂,各州县改设小学堂。到1904年，全国学堂达到4222所，在校学生92000余人。《钦定学堂章程》虽刊行,但并未实施,这并不影响地方的新教育变革悄然展开。
四、科举存废与《奏定章程》的突破
“王寅学制”虽然公布,规定也相对详尽,但由于种种原因尚未有效施行，这与大学堂的行政管理职能和中央政府对科举存废态度尚不清晰不无关系,另一个重要原因应该是中体西用的矛盾冲突在官僚体系内部达到了最高峰,章程本身的疏漏不仅需要立即修改,而且需要缜密研究。张百熙对于第=版章程存在着诸多疑虑与担忧,“今日因乏才而谋兴学,因兴学而防流弊,操纵之间倍难措手,必须有精审划一之课本,完全无缺之章程,方能合中人以上之才而陶铸之……便请求批准邀请当今第一通晓学务之人，湖北所办学 堂颇有成效”的张之洞参与第三版的章程修订。上谕恩准,张百熙会同张之洞、荣庆二人共同历经半年之久，七易其稿反复修订之后，于光绪二十九年十一月二十六日(1904年1月13日)上奏所拟初等小学堂、高等小学堂、中学堂、高等学堂、大学堂附通儒院、初级师范学堂、优级师范学堂、任用教员、初等农工商实业学堂(附实业补习普通学堂及艺徒学堂)、中等农工商实业学堂、高等农工商实业学堂、实业教员讲习所的十个章程,以及实业学堂、各学堂管理的两个通则，学务纲要-份。这些法律文本,完整地构成我国的“癸卯学制”，融合了新旧教育理念的精髓,以期待“民智可开，国力可富,人才可成，绝不致别生流弊”。
癸卯学制中提及的《大学堂章程附通儒院章程》是京师大学堂的第三版章程,也称为《奏定京师大学堂章程》。这一版章程,对学校系统、课程设置、学校管理都作了具体而详尽的规定。不仅使大学堂办学与课程体系逐步走向正规，也通过法律文本的方式改变了原有的官学、私学、书院等旧形式，统一了课程体例,为我国实行现代新教育的教学模式创立了模板。更重要的变化是《奏定章程》将《钦定章程》赋予京师大学堂的教育行政管理权限和功能重新划分,将总理学务的权力从大学堂机构剥离出来，赋权于“总理学务大臣”。这为1905年设立专门管理教育的行政机关“学部”排除了制度性障碍,意味着清政府对于新教育管理模式的探索取得了突破性成就。
光绪二十九年,教育管理体制正在变革之中，京师大学堂本身也成为官僚体系调整的重要阵地。张之洞言:“管学大臣既管京城大学堂,又管外省各学堂事务。当此经营创始,条绪万端，专任犹虞不给,兼综更恐难周。请于京师专设总理学务大臣，统辖全国学务。另设总监督一员,专管京师大学堂事务，受总理学务大臣节制考核,俾有专责。”诏允“改管学大臣为学务大臣，并加派孙家鼐为学务大臣，命大理寺少卿张亨嘉充大学堂总监督。奏定章程，规定学校系统,足补钦定章程所未备”。这种权力结构的明晰化应当是张之洞管理湖北学务的实践总结。
张之洞奏请特设总理学务大臣，统辖全国学务,而原京师大学堂另设总监督,专司大学堂事务。与原来管学大臣相比，总监督受拟设立的总理学务大臣节制，其地位自然有所下降。虽然张之洞的提议以及后来颁布的《学务纲要》并没有提及设立专门部门]处理和监管教育问题,但是可以看到,清政府官员已经意识到教育(学务)的重要性,当然也从另外一个方面反映出当时教育事务的繁杂,也是中央管理模式借鉴地方经验的实例。与《奏定章程》同时公布的《学务纲要》明确规定,“京师应专设总理学务大臣,各省遍设学堂,其事至为重要，必须于京师专设总理学务大臣,统辖全国学务。凡整饬各省学堂,编订学制,考察学规,审定专门普通实业教科书,任用教员，选录毕业学生，综核各学堂经费,及一切有关教育之事,均属焉……其大学堂应请另派专员管理。”此举借助大学堂章程修订之机会,将大学堂管理学堂事务的职能剥离出来,交由“学务大臣进行管理并将两种法律文本分离。这为后来光绪三十一年成立学部,奠定了法律上的基础,将教育制度本身与教育管理职权相互独立,对清末教育改革，乃至民国时期学制系统的建立有重要促进作用。
《学务纲要》也规定总理学务大臣不再管理大学堂,其下设属官,分为六处:专门处、普通处、实业处、审订处、游学处、会计处。这一初步的分门别类对当时教育问题进行了总结,并进-步划分了行政职权,有利于清政府教育领域中的变革。《钦定章程》赋予京师大学堂“暂行”的,对新教育肩负的管辖职能也就随着《奏定章程》中管学大臣职位的变迁被剥夺。由此,京师大学堂功能也趋向于简单,其章程也自然趋近于单一的法律职能与价值。大学堂的行政职能完全剥离,仅仅承担培养人才的教育和选拔任务,清政府对于新教育的权责进一步明确。
在旧制尚存的时代,管学大臣与京师大学堂共同承担了管理新教育的重要职责,统管各省学堂。不论实施效果如何,在法律上京师大学堂已经与国子监共同监管“科举(考试)”与“学堂(教育)”两方面的教育行政事务。而礼部考试职能因为学堂制度的法律化和科举废除而逐渐弱化,面临从行政机构序列中取消的风险。在清末官制改革方案中，载泽提出由礼部改典礼院,奕劻提出礼部部分职能并入太常、光禄、鸿胪三寺也说明了“学部”作为中央最高教育行政机关承担了礼部原本拥有的教育管理职能。“废科举”、“兴学堂”与“裁礼部”、“设学部”存在着内在的逻辑联系。
光绪三十二年,在《学部奏酌拟学部官制并归并国子监事宜改定额缺折》中将学部设立为五司:总务司、专门司、普通司、实业司和会计司。《学务纲要》提及的审订处归 并到总务司的审订科,游学处事务由“专门司”中“专门庶务科”管辖,而大学堂事务归由“专门司”所属“专门教务科”管辖。“学部”成为第十一个行政部门,将国子监、礼部以及京师大 学堂所具有的学堂管理权限都一并收归自己管辖。清代教育管理权限最终从制度上得以完善,也以法令的方式刊行,清代中央集权的新旧教育管理模式转换就此过渡完毕。
五、京师大学堂与章程的法律属性
清末大学堂的法律身份为行政机关机构,其章程具有特殊的行政立法性质，集成了多种行政性立法功能。这一点在《奏拟章程》中有所体现,也成为对原有洋务学堂章程的一种突破。大学堂章程在其他新兴洋务学堂章程的基础上，将教育行政管理职能赋予了学堂,将大学堂演变为具有特殊监管权力的教育行政管理部门，这对于旧有体制是极大挑战，某种程度上可以看做是洋务派、革新派在教育领域中的胜利。
由于中国传统“学而优则仕”的教育理念,科举取土为正途,教育与官僚系统结合的异常紧密。洋务学堂和西学的兴起，让清政府看到了救亡图存的希望,同时也带来了管理新式教育的特殊需求。政府教育管理职能开始酝酿扩展。客观上，对新兴的教育机构(学堂)进行管理并没有先例可寻,如此大规模的学制体系如果建立起来,对旧有管理体制也是-种不小冲击。清朝政府开始思索如何利用现有文化与制度环境为新教育的发展进行监管。特别是当科举制度受到新教育的全面冲击时，为了巩固王权需要他们必须找到一种适合的管理模式,既网罗适应洋务需要的人才，又维护统治的稳定。综合考虑,将西洋成型的学制体系和中国传统的教育机构结合就成为首选，一方面遵循了成例,保证了政府对新教育的控制，另一方面也为新教育发展提供了必要空间。国子监就成为大学堂效仿的对象。《总理衙门》奏拟京师大学堂章程》对大学堂官职体系就有详细的规定。第六章“设官例”规定如下:
“第一节:设管学大臣一员，以大学士、尚书侍郎为之，略如管理国子监事务大臣之职。
第二节:设总教习一员，不拘资格。由特旨擢用， 略如国子监祭酒、司业之职。
第三节:设分教习汉人二十四员，由总教习奏调,略如翰林院五经博士、国子监助教之职。其西人为分教习者不以官论。……”
从内部结构看，最初《奏拟章程》虽然仿效日本,但内容也借鉴了中国传统的教育管理元素，其行文结构仍然是行政机关的体例,而且这种章程行文的模式一直到 《奏定章程》也没有改变,这是由大学堂自身行政机构性质决定的，也是洋务学堂普遍兴起带来的制度性遗产，是中体西用在教育管理模式上的融合。
另一方面，《京师大学堂章程》又超越于纯粹意义上的行政机构组织法。由于学堂具有教育和选拔的功能，与“科举”制度提供了相同进入官僚系统的渠道,这使得《京师大学堂章程》具有了政府公务人员选任的功能，同时兼具礼部与吏部的双重职能。
然而，大学堂的性质首先是官办学堂,因此其章程需要符合清末行政法的相关规定,这-点与其他洋务学堂章程的制定是一致的。在管理规定方面,最早梁启超草拟的《奏拟章程》并没有将学生管理与教学制度纳入到章程的内容之中，而是另行订立了两个相关的内部规定:光绪二十四年十二月(1899年1月)的《京师大学堂规条》对一般管理性事务,包括学生分班、告假、考试等进行了详细规定;光绪二十五年二月(1899年3月)的《京师大学堂禁约》对学生着装、学堂秩序、处罚等制度进行了规定。
这与当时学堂章程的立法体例有所差别，所以也导致在后来的《钦定章程》《奏定章程》 对学生事务管理进行了补充规定,以符合清代行政管理的成例。当然也揭示出对新式教育机构的管理模式,清政府一直在进行制度化的探索。
六、总结
《奏拟章程》《钦定章程》《奏定章程》三个法律文本之间有联系也有区别:这三个章程都是清政府对现有的教育状况进行深入分析之后的总结，是结合洋务改革运动实践,以中央集权的行政管理原则出发,对新教育进行系统性改革的成果。三个版本章程之间的差别,反映了清政府在较短时间内,对先进教育思想与理念的吸收、借鉴与改造的变化过程。
章程修订的过程是曲折的,但是透过不同章程版本的变化表明了清政府希望通过教育改革和成才培养方式的转变改变受列强欺压的心态。章程制定的过程,承载着政府对新 教育造就通才的渴望。大学堂教育改革涉及的是清末社会经济、政治领域改革的一个方面，伴随着社会范围内的政治运动风起云涌，《京师大学堂章程》也随之变迁。梁启超起草的第一版《奏拟章程》具有宣言性质，改变了以往学堂不能培养政治人才的根本现状,力图通过中学为体,西学为用的指导思想来指导清政府的人才培养方略,从传统洋务派的“技才”转变为对“治才”的培养，这符合维新派的一般理念。
第二版《钦定章程》则将《奏拟章程》提出的学科体系与内容进行了细化,在此基础.上完成了大清帝国学制的整体设计,开创了对新教育大-统的管理理念,伴随着大学堂身份的演变使得中国现代学制体系基本成型,而大学堂则不仅处于这个学制结构的顶端,而且处于全国教育行政管理机构的最顶层。
《奏定章程》从两个方面进一步丰富了清末学制系统:一方面在大学堂之内设置通儒院进行高深学问的研究,完善了新教育的内部结构与层次;另一方面,将教育行政管理职能与教育机构分离,为传统中国教育管理模式的探索提出了新的解决思路,又重新回到了管、办分离的传统教育模式。
通过对三版《京师大学堂章程》文本变化与社会环境变迁的分析,我们可以得出如下的初步结论:
首先,京师大学堂的设立，完善了清政府教育管理职能。政府通过《京师大学堂章程》这样的行政立法形式，不断对学堂与新式教育管理进行探索,这是西学兴起的背景下教育行政职能自我完善的重要措施之一。在《奏定章程》中对立法缘由有所提及,“各省近多设立学堂,然其章程功课皆未尽善,且体例不能划一,声气不能相通。”《京师大学堂章程》的出台正是起到了教育统筹管理的重要作用，对不同地域、不同层级的学堂设立都有着规范作用，而且这样的指导具有法律的约束作用，构成了清末学制体系的一部分。
其次,大学堂所实现的是政府赋予的部分教育职能,而非全部。传统的科举观念与书院仍然存在,保守派的势力依然强大，《京师大学堂章程》的内容与体例也就自然成为清末政治斗争在教育领域里的重要反映,京师大学堂身份的多重性也折射出立法理念的矛盾。“各省学堂皆当归大学堂统辖，一气呵成;一切章程功课，皆当遵依此所定”，也恰好说明了改革理想与制度现实的冲突。
另外,作为中央教育机构存在的京师大学堂,是清政府的大胆尝试，其自身存亡具有诸多偶然性,章程制定与清末司法体制改革是并行的，受其影响与制约。由于对洋务学堂、新教育本身的非议,以及战争带来的一系列影响,京师大学堂自身不断受到关门威胁,这使得大学堂自身发展历史跌宕起伏，究其根本也就是新教育与旧制度之间的矛盾,进而影响《京师大学堂章程》效力与作用的发挥。
短短几年间，京师大学堂在性质上经历了“政府官员培训机构”、“中央教育行政机关”再到“最高学府”的身份转变。《京师大学堂章程》则经历了单一职能、多元职能,回归到单一职能的文本变化。不同版本章程的理念与内容变化,是清末教育制度变迁的集中体现,反映了中国传统中央集权的政治文化面临新教育急剧变迁的冲击时，对教育管理模式探索的尝试、创新与超越。
（作者：周详，来源：《中国人民大学教育学刊》，2013年第4期，略有删改）